Dobré úředníky musí stát zaplatit

Současná podoba návrhu zákona o státních úřednicích se nám nelíbí. Vytváří příliš uzavřený systém s pochybnou úřednickou zkouškou, absencí generálního ředitelství a malou šancí na výraznější depolitizaci státní správy. Proč ale plakat nad rozlitým mlékem?

Místo výčtu nedostatků schváleného zákona zde zkusíme být konstruktivní a dovolíme si vládě poradit, co v nastalé šlamastyce dělat. Zde je pár nápadů k otázce, jak přilákat a udržet ve státní správě co největší počet schopných lidí. Pevně věříme, že by si takovou otázku vláda klást měla. Navíc hledat na tuto otázku odpověď bude o to důležitější, že právě o kvalitě se při přípravě zákona mluvilo málo.

Kvantitu máme vyčíslenou. Teď co s těmi čísly

Dobrý začátek jsou základní počty. Stát konečně spočítal své úředníky. Podle zpráv z vlády zaměstnává nyní státní správa na úrovni centrálních orgánů a podřízených organizací 72 281 lidí, přičemž připravovaný zákon o státní službě by se měl vztahovat na 64 673 zaměstnanců.

Dobrá zpráva je, že výsledek se zásadně neliší od čísel, ke kterým jsme došli na základě analýzy rozpočtu a veřejných účtů. V předprázdninové studii think-tanku IDEA při CERGE-EI jsme napočítali 66 státních úředníků. K tomuto číslu se sluší dodat, že jsou přepočtené na plné úvazky, tzv. přepočtené osoby, a také že určovat, kdo je a není státním úředníkem, bylo pro nás obtížné až nemožné. To se s příchodem nového zákona změní. Budeme vědět, kdo pod zákon spadá a kdo ne, a naopak bude zajímavé se ptát, zda toto rozdělení není příliš arbitrární a jak se liší práce a zodpovědnosti těch a oněch.

Špatná zpráva je, že zjištění týmu Úřadu vlády neposloužila k nastavování parametrů nového zákona ani k odhadnutí jeho dopadu; tento odhad také nemohli politici použít při svém rozhodování. To je bohužel jen jeden z problémů s obsahem zákona i s příběhem jeho vzniku. Leccos se ale dá zachránit, pokud na dobrých informacích bude stát alespoň implementace zákona a pokud stát bude pečlivě sledovat, jaké dopady má zákon na schopnost státních organizací provádět efektivní personální politiku.

Úředník jako atraktivní zaměstnání?

Pokud chce stát přitáhnout a udržet kvalitní lidí, bude především muset dobře nastavit svou platovou politiku. Ministerstvo vnitra musí zajistit, aby tento úkol z harmonogramu implementace služebního zákona nevypadl. Nedávný návrh na mírné zvýšení platových tarifů by byl krok správným směrem, i když by se nejednalo o systémové řešení. Nové platové tabulky by měly stát na dobrém pochopení stávající situace ve státní správě a důkladné analýze relevantních oblastí trhu práce. Takovou analýzu jsme zatím neviděli.

Naše vlastní analýza ale ukázala, že atraktivita státní správy, měřená platovým ohodnocením, klesá. Konkrétně mezi lety 2008 a 2012 reálné platy státních úředníků klesaly absolutně i ve srovnání s průměrnou mzdou v národním hospodářství. Od roku 2008 reálné platy ve státní správě klesly v průměru o 7 %, přičemž v národním hospodářství reálné mzdy v tomto období klesly o necelá 2 %. K tomuto poklesu přispělo i to, že si Nečasova vláda ve vládním prohlášení z roku 2010 dala za cíl v dalším roce snížit výdaje státu na mzdy (s výjimkou učitelů) nejméně o 10 %. Téměř se jí to povedlo (vypočítali jsme pokles o 9 %), částečně díky snižování stavů, částečně díky snižování platů.

Nový zákon nízkou atraktivitu práce pro stát v něčem prohlubuje. Stanovuje nové povinnosti, omezuje práva a ztěžuje vstup do státní správy. Některé prvky nového zákona ale mohou atraktivitu práce pro stát zvýšit. Zákon státním zaměstnancům dává jasnější profesní perspektivu a umožňuje státu pokrýt zaměstnancům náklady vzdělání. Ministerstvo vnitra teď musí zajistit, aby stát tyto pozitivní nástroje využíval co nejlépe, tedy aby např. výdaje na vzdělávání byly užitečné jak pro zaměstnavatele, tak pro zaměstnance a nestaly se černou dírou na peníze a zlatým dolem pro soukromé školy. Ministerstvo musí také průběžně vyhodnocovat náklady, např. právě ty na vzdělání – zde zatím nemáme ani předběžné odhady – i efektivitu a integritu takto vynaložených peněz.

Náš výzkum ale ukázal i na komplikaci právě s řízením výdajů na zaměstnance. S platy ve státní správě je to jako v pohádce o Červené karkulce: věci nejsou takové, jaké se zdají. Český stát zaměstnává méně lidí za vyšší průměrné platy, než stanovuje rozpočet a platové tabulky - mj. díky tomu, že úřady mohou „tabulková místa“ stanovená rozpočtem nechat prázdná a zbylé peníze rozdělit stávajícím zaměstnancům na osobních příplatcích a odměnách. Za prvé je nutné tento fakt vzít v potaz při nastavování nové platové politiky.

Je potřeba si uvědomit, že nová pravidla – počínaje omezením odměn na 25 % ročního platu –, která, ač je to systémové dobrý krok, mohou místy ohrozit schopnost státu udržet si kvalitní zaměstnance. V praxi to nejspíš bude znamenat nutnost zvýšit tabulkové platy nejméně na nižších a středních pozicích. Za druhé je potřeba dát do pořádku systém rozpočtování a vykazování zaměstnanosti ve státní správě tak, aby státní rozpočet stál na datech odrážejících realitu.

Inspirativní, nebo zatuchlá atmosféra?

Schopnost státu přijmout a udržet kvalitní lidí ale ovlivňují nejen platy, zajímavost práce a benefity. Podstatná jsou i základní pravidla nabírání zaměstnanců. Nový zákon úřadům výrazně sváže ruce. Na vyšší pozice nebude možné nabírat lidí zvenčí veřejného sektoru, i na nejnižší manažerské pozice to půjde jen obtížně. Zákon předjímá, že na místa ve vyšších platových třídách bude nemožné nebo složité zaměstnat adepty bez magisterského vzdělání, ač by byli sebebystřejší nebo sebezkušenější. (Za stávajícího stavu byli takoví lidé „jen“ mírně platové penalizováni.) Ministerstvo vnitra musí sledovat, jak tyto změny ovlivňují schopnost státních úřadů provádět efektivní personální politiku. V případě, že se objeví známky negativních dopadů, bude potřeba uvažovat o změně pravidel, např. pootevření vyšších pozic širšímu spektru kandidátů, doplněné nezávislým dohledem nad výběrovými řízeními.

Kromě platů a základních pravidel schopnost státu zaměstnat schopné lidí záleží i na tom, zda dobře komunikuje s potenciálními zaměstnanci, počínaje zveřejňováním inzerátů a konče profesionalitou výběrových řízení. I tady může ministerstvo vnitra hrát roli při hledání a prosazování dobré praxe napříč státní správou.

Schválením zákona o státních úřednících přibyla ministru vnitra důležitá zodpovědnost. Nyní bude na něm a jeho podřízených přemýšlet nad tím, jak přilákat a udržet ve státní správě co největší počet schopných lidí. Do zákona se toto přemýšlení příliš nepromítlo, přesto ale následující měsíce a roky nabídnou velkou paletu možností, jak českou státní správu zlepšit.

Přejeme tedy hodně zdaru zákonu o úřednicích. Ať je jeho implementace a budoucí novelizace úspěšnější než jeho desetiletá neúčinnost a nyní schválená novelizace. Hodně zdaru samozřejmě přejeme také samotným úředníkům. Ať jim zákon dobře slouží a oni slouží kvalitně nám, občanům.

Petr Bouchal, analytik veřejné správy

Petr Janský, výzkumník think-tanku IDEA při CERGE-EI a ekonom Institutu ekonomických studií Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy